解读我国食品用包装、容器、工具等制品市场准入制度

来源：塑胶五金网发布时间：2008-01-02 14:22:41点击率：

国家质检总局在全国范围内对一次性餐具实施调查后，发现近一半的产品不合格。其中包装速食食品的一次性塑料餐盒、餐碗和托盘等的问题尤为严重，它们在生产时使用废塑料、添加化学品，遇热或油脂会释放出致病物质，严重危害人体健康。对食品用包装、容器、工具等制品实施市场准入制度已迫在眉睫。

推进措施分期分批稳步推进

市场准入制度的作用是多个方面的，如提高产品质量水平、落实国家产业政策、促进产业健康发展等等，但食品用包装、容器、工具等产品市场准入的主要目的是为了保证食品安全。在一定的介质、环境和温度条件下，塑料中的聚合物单体和一些添加剂会溶出，并且转移到食品中，从而引发急性或慢性中毒，严重的甚至会致畸致癌。这是食品用塑料包装、容器、工具等产品质量方面重要的问题，也是市场准入中首先要考虑的因素。

目前，我国食品用包装、容器等产品质量方面重要的问题，也是市场准入中首先要考虑的因素。目前，我国食品用包装、容器、工具等制品生产企业总体质量水平不高，不少企业技术装备陈旧，生产工艺落后，原材料进厂把关和产品出厂检验不严，产品质量不稳定。这种情况下，如果在市场准入中对企业提出面面俱到的要求，在监管中对重要程度不同的各种事项平均用力，则不仅难以监管到位，也难以实现食品安全的基本目标。因此，必须把食品安全的需要放在重要的位置，考虑到准入条件的设置、实地核查和产品检验的指标、后续监管的要求等各个方面。
一方面，在准入产品范围的确定上（批实施准入的食品用塑料包装、容器、工具等制品共有39种，多数是有国家标准或行业标准的产品），对没有国家标准和行业标准的产品实施市场准入，需要分门别类地研究其涉及食品安全的质量指标、保证质量所需的生产条件、出厂检验条件、原材料进厂把关和企业管理要求等事项，需要一定时间。如果将这些问题全部解决了再对食品包装等产品同步启动市场准入制度，则不利于加强对此类产品的监管，不利于保证食品安全。因此，质检部门决定先就有国家标准和行业标准的产品以及某些特别重要且准入条件相对成熟的产品实施准入。

另一方面，在准入条件的设置上，考虑到现实情况，不能一下子把准入条件定得太高，而应该根据生产和使用企业的实际条件，确定出既能保证食品安全，又能被各方面普遍接受的准入产品质量水平。所以，采取分批实施准入制度，逐步提高准入门槛的做法。

监管内容塑料包装首当其冲

首批被列入安全监管的食品包装产品是塑料包装容器和工具，包括饮用水桶、零售商品包装袋、方便面袋、膨化食品袋等老百姓关注度高的产品。

之所以选择塑料包装容器和工具，首先是因为塑料包装数量巨大。从对全国食品用包装、容器、工具制品的普查情况来看，在整个食品包装中，塑料包装占54%。其次，塑料包装面广。在各类食品包装中，塑料包装几乎无处不在，从鲜奶、豆浆使用的包装袋，到各种食用油、碳酸饮料使用的桶或瓶，从袋装米面所用的编织袋，到各种方便面、小食品外包装，几乎所有的食品包装都离不开塑料的身影。此外，塑料包装安全性能不稳定。塑料制品的高危害性和频发的安全事故，使得对其监管的重要性显得尤为突出，因此选择塑料食品包装容器工具作为批实施市场准入的食品相关产品。

对塑料包装产品实施市场准入是一个极富难度的开始，由于食品在生产、加工、储存、运输、销售过程中，可能接触各种包装、容器、工具等制品，其所用的原料有塑料以及其他多种复合材料等。在与食品接触过程中，某些材料的成分有可能迁移到食品中，造成对食品的化学性污染。同时，如果食品包装用塑料选用不当，不能保证保质期内食品的安全，都将给人体带来危害。据质检部门今年年初对食品用塑料包装等制品生产企业普查结果显示，我国现有该类制品生产企业3700多家，其中10人以下的小企业就有1100多家，占企业总数的近1/3。很多小企业设备简陋，生产过程中缺乏质量控制手段；原材料进厂不验收，产品出厂不检验；无标生产现象比较普遍。更有一些企业为获取非法利润，违规使用回收料生产食品用包装制品。今年5月，国家对奶瓶、奶嘴产品进行专项抽查发现，有毒有害物质超标，异味、杂质明显，开水浸泡后严重变形等质量问题十分严重，不合格产品占到抽样总数的36%。

批实施市场准入制度的食品用塑料包装、容器、工具等制品产品覆盖面极广，包括有国家标准和行业标准的3类39个产品。根据生产工艺相同或相近的产品划分成一个产品单元的原则，食品用塑料包装、容器、工具等制品共分为6个产品单元：其中包装类包括4个产品单元：非复合膜袋、复合膜袋、片材、编织袋；容器类包括1个产品单元：容器；工具类包括1个产品单元：食品用工具。

监管范围明确目录量大面广

食品用包装、容器、工具等制品市场准入制度的监管范围量大面广，根据《工业产品生产许可证管理条例》、《工业产品生产许可证管理条例实施办法》、《食品用包装、容器、工具等制品生产许可通则》的规定，食品用包装、容器、工具等制品的发证范围包括：

一是产品范围。食品用包装、容器、工具等制品是指用于包装、盛放食品或者食品添加剂的塑料、纸、金属、竹木、陶瓷、橡胶、天然纤维、化学纤维、玻璃等制品以及食品或者食品添加剂生产、流通、使用过程中直接接触食品或者食品添加剂的容器、用具、餐具等制品。批实施市场准入的食品用塑料包装容器工具等制品发证范围仅包括了有国家标准或行业标准的产品，随着准入监管的深入，所有食品用包装、容器、工具等制品，无论是否有国家标准或行业标准，都要纳入市场准入监管的范围。
二是地域范围。凡是在中华人民共和国领土、领空和领海范围内生产、销售和在经营活动中使用列入目录产品的公民、法人和社会组织，都要接受生产许可证制度的管理。但是按照我国宪法的规定，香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾除外。

三是主体范围。凡生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的主体，包括公民、法人和其他社会组织，都属于这项制度的管理范围。

四是行为范围。总的来说，凡生产、销售或者在经营活动中使用列入目录产品的行为，都属于食品用包装、容器、工具等制品市场准入监管范围。所谓“经营活动中使用”是指企业在从事生产、为社会提供服务等经营活动时，要消耗和使用列入目录的产品。此种行为属于市场准入监管范围。销售企业虽然不需要取得生产许可，但在销售列入目录的产品时应当遵守《工业产品生产许可证管理条例》的规定。

企业从境外进口半成品或零部件，在境内加工或组装成列入目录的产品并销售的，也属于这项制度管理。企业在境外生产列入目录的产品，在境内销售，不属于该制度管理，但应遵守国家法律、行政法规和其他有关规定。

对列入目录产品的进出口管理应依照国家法律、行政法规和有关规定执行。包括两个方面：一是生产列入目录产品、全部用于出口的，不需要取得生产许可，如有出口转内销的产品，则应当遵守有关这类产品的国家法律、行政法规和有关规定，并具有完善的相关手续；二是既在国内生产，又在国内销售列入目录产品的，必须取得生产许可。

制度地位依据法律不容置疑

对食品相关产品实施市场准入的法律依据有：

一是《中华人民共和国行政许可法》的规定，根据国务院的决定可以设定行政许可。今年4月，《国务院办公厅关于印发2006年全国食品安全专项整治行动方案的通知》（国办发[2006]24号）明确提出：《2006年全国食品安全专项整治行动方案》已经国务院同意，要加快实施食品包装材料、食品添加剂等食品相关产品的生产许可、强制检验等市场准入制度。

二是食品添加剂、餐具洗涤剂等一些种类的食品相关产品早已列入《工业产品生产许可证产品目录》，实施生产许可管理。

三是卫生部门长期以来根据《中华人民共和国食品卫生法》规定，对食品相关产品的生产实行卫生许可制度。2005年食品相关产品生产环节卫生监管划归质检部门负责后，质检部门成为《中华人民共和国食品卫生法》的执法主体。《中华人民共和国食品卫生法》也是食品相关产品实施市场准入制度的主要法律依据之一。

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