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新土改：马铃薯们通往未来之路
0
一
通往未来之路，要经历过一小段坑坑洼洼的乡村公路，来到平时老人和孩子时常光顾的集镇；要坐上早已被淘汰的公共汽车，它破旧不堪，铁锈斑斑；要换乘拥挤的火车或者体型更大一点的豪华大巴，然后路过低矮的村落瓦房，路过青黄相接的原野、干涸的河流，与一些小县城、象征着这个国家权力和财富的高速公路擦肩而过；路过一个白天，或者一个黑夜， 一觉醒来，才能看到行程的终点：一个车来车往、紧张不安、霓虹闪烁，孕育着机会和财富的想象之地，比如北京的中关村，或者深圳的罗湖。
这个国家，有9亿农民每年随着季节候鸟般迁徙。他们一次次奔波在从农村到城市的未来之路上，内心潜伏着对1979年的憧憬：那时，中关村只是个农村，罗湖刚刚由两个公社、一个镇合并而成。如今，这两个地方成了中国改革开放的地标，尽管在更老资格的新北京人或新深圳人看来，这两处已然落伍。
没有农民会去在乎这其中宏大又模糊的背景。他们羡慕曾在那里生活的人，从农民变成了富豪，把田地、宅基地变成了不断膨胀的资产。这个过程还在继续，而更多农民则仍在未知中等待着1979年式的未来。
政府关于改革的承诺，让那些土地上的嗅觉敏锐者感受到了阵阵冲动。在山东省临沂市的一个小乡镇里，一个名叫罗峰的年轻人跃跃欲试地想承包农村流转农田。他说，“先从100亩做起试试看，这里的政府已经呼吁搞农田流转承包经营了。”
5年前，罗峰从西北师范大学马克思主义学院毕业，硕士学位。毫无疑问，这是一个独具特色的学院。毕业后，他几经徘徊。期间，考了三年的公务员，这是众多中国人的追求，意味着体面的工作、稳定的收入，以及可以让家族为之自豪的荣耀—虽然持续高压的反腐行动，已经让它变成了“ 危险”的职业群体。
罗峰终究未能如愿。 终他选择了回到山东老家，从他父亲手上接过一个小型的乡镇化工厂。除此之外，那里还有他家族的土地。按照政府的细分，那土地包括基本农地(农田)、宅基地，或许还有一些他的家族能够享有一部分权力的集体经营性用地，以及建立在这些土地上面的房屋等资产。
他的不安分，在2014年11月被唤醒。是时，中国中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。这份文件说，“农户承包土地的经营权流转明显加快，发展适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必由之路。”
罗说，“虽然流转经营已经提了很多年，但这次是中央和国务院联合发文件明确鼓励。我觉得可以干了。”他算了笔账，如果每亩地一年的净收入是1000元，100亩土地一年的收入就是10万元，加上政府的各种补贴，这其实是一个投资收益率蛮高的产业。
山东，是中国重要的经济和人口大省，既是中国治国理论的 早发源地，也是承受海洋文明冲击浸染之地。从人民公社到家庭联产承包，再到新型农业合作社，在历次农业和农村组织的试验和变革中，山东都不甘落后。相比之下，罗峰在当地已经是后知后觉了。早在2007年，济南、青岛、聊城等一些县市就已经开始了土地流转试验。到2014年，山东省被农业部确定为全省推广土地流转试点，它和四川省、安徽省是目前政府确定的可以在全省范围推行土地流转的仅有的三个省份。而其他的省份则还滞留在一些县市范围级试验左顾右看。
二
土地流转，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。具体可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营。
这一形式在2004年正式得到中国官方发文认可。当年，国务院发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中提到了关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定。2005年1月，经国务院批准，农业部发布了《农村土地承包经营权流转管理办法》。2013年召开中共十八届三中全会，再一次明确了农村土地流转政策。在十八届三中全会制定的336项改革措施中，其中涉及农业的改革内容超过50项，涉及土改、经营体制、投资体制改革等十个方面。至2014年，土地流转开始遍地开花—尽管它还缺乏相应的制度保障，与诸多现行法律存在严重冲突，甚至在经济学家和法学家那里充满争议。
1978年，由18个安徽农民按血印摸索出来的中国农业经营模式，承受了时代变革带来的剧烈冲击。而这一次，变革的策源地变成了政府。官员们接连发布一些操作细节含糊不清却又信号明确的政策文件，迫不及待地想要完成又一次意义深远的国家变革。先后经历了分田到户、人民公社、家庭联产承包之后，中国农民迎来了第四次大规模土改。学者们称之为“新土改”。
与前三次不同，新土改不仅涉及到农村基本农地制度改革，还涉及到农民宅基地改革、农村集体经营性建设用地改革。而此时，由三一集团、中联重科等企业生产出来的挖掘机正沿着一条条乡村公路在农村的肌体上挥舞着铲臂—中国新一轮城镇化正在加速推进。在农业部农村经营管理司副司长黄延信看来，加快城镇化进程是重大发展战略，是“一场重大的社会结构变革”。
冲突和动荡充斥着这场变革。拆迁、征地、讨要工钱等琐碎但却必经之事，进一步加剧了城市和乡村的对立，不安和紧张的情绪沿着城市扩张的天际线不断蔓延。乡村不再宁静，农民对城市既向往，又担惊害怕。
2014年12月13日，来自河南省周口市郸城县的王友志和周秀云夫妇，为农民工儿子王奎林和几名工友讨要被拖欠的工资，遭到山西太原两名警察殴打。当晚，王友志被打断4根肋骨，周秀云死亡。几乎与此同时，在河南南阳市，十多名艾滋病感染者被组成了一个拆迁队，对当地一个小区居民进行威胁和拆迁“动员”。
据农业部官员透露，2013年国家信访局统计，给国务院领导的涉农的信访文件中，涉及集体资产管理的占23%。另有统计称，在家庭性收入、财产性收入、工资性收入、转移性收入构成的农民收入中， 少的是财产性收入，只有3%的比例。
按照《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，每年至少要有1000万人进城，涉及到几百万家庭。在2014年12月中旬召开的农村集体产权制度改革暨北京城郊经济年会上，农业部农村经营管理司副司长黄延信说，“农民进城过程中，农房怎么办？不动产带不走，是积累了几辈子的合法财产，我觉得这个问题不能再回避，房子应该有合理的退出机制，一方面我们说要集约用地，一方面不让他们退，我们的政策目标和政策措施一定要配套，关键问题是宪法讲了要保护公民合法权利，能卖一百的非让他卖五十，我觉得这种政策规定和宪法精神不一致。”
在这次会议上，2014年10月被任命为中央农村工作领导小组办公室副主任、中央财经领导小组办公室副主任的韩俊说，“只要对新中国成立以来的历史稍稍有一些了解的人，都会认同这样一个判断：中国农民对中国的工业化、对城市发展的贡献之大、时间之长，是世界上任何一个国家没有过的。在社会各阶层里，他们的呼声 弱。这两年有所改变，但在过去很长的一段时期内，实际上，农民被边缘化了。”他形容中国的农民称，“他们就是一个麻袋里的土豆”。
韩俊曾多次参与起草中央一号文件。此前，他是中国官方智囊机构国务院发展研究中心的副主任。
中央财经领导小组是中共中央政治局领导经济工作的议事协调机构，是中国经济的核心领导和决策部门。而1993年3月成立的中央农村工作领导小组，是中央领导农村工作、农业经济的议事协调机构， 任组长为朱镕基，现任组长为国务院副总理汪洋。中央农村工作领导小组办公室是其办事机构。
三
韩俊曾因在上高中时交不起学费“这种刻骨铭心的贫困”而一心想离开农村。
这位从事“三农”研究20余年的学者型官员，在解释《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》时表示，下一步深化农村土地制度改革，必须把落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权作为基本遵循。放活土地经营权，必须进一步明确集体土地所有权、土地承包权、经营权在土地流转中的相互权利关系和实现形式，加快发展多种形式的土地经营权流转市场，健全土地承包经营流转纠纷调解仲裁体系。
这些宏大而全面的理论式建议，需要诸多细致又可供操作的政策文件来解决。2014年以来，新土改的政策进程明显加快。由农业部牵头制定的《有关农民股份合作和农村集体资产股份全能改革试点方案》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》均已正式印发。
目前，由中农办牵头制定的《关于引导农村集体产权流转交易市场健康发展的指导意见》正在征求相关意见，等待会签。有消息说，这份文件，或成为2015年的中央一号文件。
仅有这些文件还不够，由新土改作为改革中国社会结构的突破口，太多的障碍需要取得明确突破。韩俊感受到中国农村很多地方的改革实践已经走在了理论研究的前面，理论研究明显滞后，试点已经把很多事做得很清楚了，但是理论界还在一些概念上纠缠不清。
他说，“我们在实践上已经有了很大的突破，但是法律体系建设还是明显滞后，涉及到很多重大的问题，我们的法律规定往往只有寥寥数语，内容比较粗糙，更谈不上体系。在农村集体产权制度改革上，怎么强化理论研究，怎么加强法律体系建设，确实是摆在我们面前的重大问题。”
在韩俊看来，中国农村集体产权的所有人是模糊的，集体产权制度改革首先要明晰产权制度。
黄延信表示，在对待农民财产方面，目前很多政策还是二元体制的思维。十八届三中全会决定的核心是市场在资源配置中起决定性作用。既然市场起决定性作用，那么首先就要废除二元体制思维。他说，“我们要呼吁立法的跟进。我认为，《民法通则》、《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《担保法》等等涉及农民财产权利的法律法规要修改。”
所有的改革试点，又都回到了中国土地制度的原点：土地的所有权、经营权、承包权，究竟该如何确定？这些权利如何保障？农村土地集体所有中的集体，究竟是谁？农民使用土地去抵押贷款或者折股入社的合法性如何保证？这些权利究竟如何才能转化为农民的财产性收入？现在村委会如何与将来的农村合作社这种经营性主体分配角色？农村未来会遇到政企合一或者政企分开问题吗？在土地流转过程中，如何防止内部人私并侵占集体资产，又如何防止外部人控制侵吞集体资产？
这些问题在过去30多年间一直被旧有的农业生产方式遮盖，那些急切将土地流转到手中的地方政府和房地产商回避了它们。法学家、经济学家和政府官员各执一词，争论不休。
四
一位来自地方的县委书记，曾经就此问题与韩俊进行过讨论。
县委书记说，农村土地归集体所有，就是说土地是国家的。韩俊说，《宪法》规定是农民集体所有，在中国农民的眼里，集体和国家的界限非常模糊，但是在法律上，集体不是国家的，集体是成员的，成员主要是农民，集体如果不是成员的一定会被异化，成员是集体产权的主体，如果没有这个概念，集体产权将永远是模糊的。
农业部农村经营管理司副司长黄延信感慨，“我们谈了几十年发展集体经济，为什么没有发展？我认为核心的问题是集体经济产能缺失，空转了多少年了。”
而韩俊则主张，一定要搞清楚集体是谁的，把产权界定清楚了，之后的大问题就是确权，“农村集体产权改革的核心是确权赋能，或者确权扩能，还权于民。”
目前全国农村土地确权登记颁证工作已经开始。根据农业部统计，截止2013年年底，全国农村集体经济账面资产总额达到2.4万亿元。已经启动的农村集体产权制度改革将为这2.4万亿元资产确立新的规则。按照决策层现有的思路，确权之后，将集体资产折股量化到集体经济组织，农民按照股份享受集体资产收益，而农村集体产权的主体则按照成员权的思路来界定。
对于山东省临沂市的罗峰来说，这些大的制度框架的设计，是他承包土地的外在保障。他 担心的恰是自己的承包权力如何保证。“万一政府不让我干了呢？万一村集体出来几个恶霸把我的地要回去了呢？”在新土改的大潮中，他刚刚冲动了一下，就感到了后怕。
从乡村到城市，这条通往未来之路，矛盾丛生。在过去，新一轮城镇化进程给那些憧憬城市生活的9亿多农民描绘了一个一望无际的蓝图。现在，政府已经发现了这其中的问题，这让他们可以去思考下一步的对策。
在2014年12月中旬召开的一次内部会议上，黄延信说，城镇化政策中，出现了政策导向与实践脱节的两个现象：一是，我们现在讲的很清楚，要全面放开小城市落户签证，有序放开中等城市落户签证，严格控制特大城市规模，词编的很好，但实践中农民没有到小城市，而是往大城市走。二是，我们的城市发展战略，一直在讲限制大城市发展，优先发展中小城市，但是实践中大城市规模越来越大，小城市发展不起来。
黄反思说，“我觉得我们政策不配套，你要让农民去小城市落户，就要就业，有收入，有基本公共服务，没有这些，你让他去那就是脱离实际，是主观的美好愿望。”
但是无论如何，新土改已经没有回头路。根据农业部统计的数据，截至2014年上半年，中国土地流转面积已经达到3.8亿亩，占全国耕地面积的28.8%，达到2008年土地流转面积的3.5倍。其中，各类专业大户达到367万户，还包括98万个合作社。中国土地学会副理事长黄小虎预计，未来三年将是农村土地流转改革的关键。
决策层深知这场改革的艰难。在2014年12月中旬召开的那场探讨农村集体产权制度改革的会议上，韩俊说，土地产权制度的改革关系到农民的切身利益，关系到农村基本制度未来的走向，这方面改革不能有方向性失误，不能犯颠覆性错误，但改革必须迈出艰辛的步伐。
不改不行了，否则“土豆们”不会同意。
(责任编辑：DF118)
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